Luftverkehr

Luftverkehr

Hintergrund

Luftverkehrsteuer

Ausgestaltung

Bewertung

FÖS-Modell

Evaluation der Luftverkehrsteuer

Die häufigsten Fragen und unsere Antworten

Hintergrund
Das Flugzeug ist mit Abstand das klimaschädlichste Verkehrsmittel. Zugleich wächst der Luftverkehrssektor rasant. Trotz Einführung der Luftverkehrsteuer im Jahr 2011 nahm die Passagierzahl um fünf Prozent zu, so stark wie seit fünf Jahren nicht mehr. Bei einem unverändert starken Wachstum der Branche ist eine Vervierfachung des CO2-Ausstoßes bis 2050 zu erwarten. Emissionen, die in großer Höhe abgegeben werden, sind besonders klimawirksam und der Flugverkehr trägt auch durch die Emission von Stickoxiden und Wasserdampf zu einer Verschärfung des Klimawandels bei. Durch diese Entwicklung macht der Flugverkehr die Reduktion von CO2-Emissionen im Verkehr und die Einsparungen anderer Verkehrsträger - wie Bahn und Pkw - zunichte. Alleine in Deutschland werden die externen Kosten auf über 6 Mrd. Euro geschätzt werden.

Gleichzeitig wird der Luftverkehr massiv subventioniert. Kerosin ist von der Mineralölsteuer befreit und auf internationale Flüge wird keine Mehrwertsteuer erhoben. Der Umfang dieser Subventionen wird auf 10,4 Milliarden Euro geschätzt. Hinzu kommen millionenschwere Beihilfen der öffentlichen Hand für Infrastruktur, insbesondere für Regionalflughäfen.

Anfang 2011 wurde in Deutschland eine Luftverkehrsteuer auf Flugtickets eingeführt und europaweit der Flugverkehr in den Emissionshandel mit einbezogen. Beide Instrumente erzielen zusammen knapp eine Milliarde Euro - also noch nicht einmal 10% der Höhe der umweltschädlichen Subventionen. Das FÖS spricht sich daher für eine intelligente Weiterentwicklung der Luftverkehrsteuer und eine Abschaffung der Steuerbefreiungen für die Luftfahrt aus.

Das Meinungsforschungsinstitut TNS Emnid fragte im Februar 2014, im Auftrag von FÖS und VCD, ein Stimmungsbild in der Bevölkerung ab. Das zentrale Ergebnis der Umfrage: Mehr als drei Viertel der Befragten finden es nicht richtig, dass Fluggesellschaften keine Mineralölsteuer zahlen müssen. 70 Prozent fordern daher von der Bundesregierung, sich stärker für den Subventionsabbau einzusetzen. Dies gilt auch für die Luftverkehrsteuer, die - wenn auch nur in geringem Umfang - zum Subventionsabbau beiträgt.

Luftverkehrsteuer

Ausgestaltung
Im Januar 2011 wurde die drei Monate zuvor beschlossene Luftverkehrsteuer in Deutschland eingeführt. Die Abgabe ist gestaffelt nach der Entfernungsklasse zwischen Frankfurt am Main (als dem größten deutschen Verkehrsflughafen) zu dem jeweils größten Verkehrsflughafen des Ziellandes (eine genaue Übersicht über die Einordnung verschiedener Länder findet sich in der Anlage zum Gesetzestext). Die Höhe der Aufwendungen der Luftverkehrswirtschaft durch die Luftverkehrsteuer und den Emissionshandel ist auf eine Milliarde Euro gedeckelt. Daher wurden mit der Einbeziehung des Luftverkehrs in den europäischen Emissionshandel die Sätze leicht reduziert und betragen heute:

Kurzstrecke (<2500 km):              7,50 € (2011: 8,00 €)
Mittelstrecke (2500 - 6000 km):   23,43 € (2011: 25,00 €)
Langstrecke (>6000 km):            42,18 € (2011: 45,00 €)

Eine Schätzung von INFRAS beziffert die externen Kosten pro 1000 Personenkilometer mit 51,10 Euro. Im Jahr 2011 wurden 905 Mio. Euro eingenommen.

Bewertung
Das FÖS sieht die Luftverkehrsteuer als ein sinnvolles Instrument zum Einstieg in den Abbau umweltschädlicher Subventionen. Allerdings schöpft sie in ihrer aktuellen Ausgestaltung das ökologische und soziale Potential nicht aus und reduziert die umweltschädlichen Subventionen für die Luftfahrt um noch nicht einmal 10%.
Um die Subventionierung des Fliegens abzubauen sollte als Sofortmaßnahme die Mehrwertsteuerbefreiung des internationalen Flugverkehrs über Deutschland entfallen. Hierzu gab es 2003 bereits einen umsetzungsreifen Gesetzesentwurf. Zudem empfiehlt das FÖS eine Anhebung der Sätze der Luftverkehrsteuer mit einer Staffelung nicht nur wie bisher nach Entfernung sondern auch nach Sitzklassen.

FÖS-Modell
Eine Weiterentwicklung kann die Luftverkehrsteuer ökologisch wirksamer und sozial gerechter machen. Dazu empfehlen wir die klimagerechte Anhebung der Sätze der Luftverkehrsteuer mit einer Staffelung nicht nur wie bisher nach Entfernung sondern auch nach Sitzklassen (siehe Tabelle). Dies ist sowohl unter ökologischen als auch unter sozialen Gesichtspunkten sinnvoll: betrachtet man die Emissionen eines Flugzeuges, dann ist Sitzplatz nicht gleich Sitzplatz. Passagiere, die das großzügige Platzangebot der First und der Business Class nutzen, beanspruchen anteilig mehr Raum und Gewicht als Economy-Reisende. Dementsprechend ist ihr Anteil an den negativen Umweltfolgen des Fliegens höher. Da diese Argumentation auch für nicht besetzte Plätze zutrifft, ist es logisch und sinnvoll, die Abgabe auf längere Sicht nicht auf das einzelne Ticket, sondern auf ein Flugzeug zu erheben. So besteht bei den Airlines ein zusätzlicher Anreiz, Flugzeuge bestmöglich auszulasten und auch der Luftfrachtverkehr würde einbezogen. Zugleich hat eine entsprechend gestaltete Abgabe eine progressive Verteilungswirkung, da Kunden teurerer Buchungsklassen in der Regel über höhere finanzielle Kapazitäten verfügen.

Evaluation der Luftverkehrsteuer
Im November 2013 hat das FÖS zusammen mit anderen Umweltverbänden die Folgen der Luftverkehrsteuer von der TU Chemnitz untersuchen lassen. Die ausführliche Studie und eine Zusammenfassung stehen zum Download bereit. Die drei zentralen Ergebnisse sind:

1. Die Luftverkehrsteuer führt nicht zu den befürchteten Ausweichreaktionen: Es gibt kaum Abwanderung zu grenznahen ausländischen Flughäfen oder zu ausländischen Hubs, die plausibel auf die Luftverkehrsteuer zurückgeführt werden kann. Hervorzuheben ist hierbei, dass Prof. Dr. Thießen und sein Team ihrer Untersuchung längere Zeitreihen zugrunde legen und somit die Luftverkehrsteuer vor dem Hintergrund langfristiger Trends im Flugverkehr betrachten.

2. Es gibt keinen allgemeinen Rückgang der Nachfrage im Flugverkehr in Deutschland aufgrund der Luftverkehrsteuer. Die Nachfrage in 2011 entsprach vielmehr den Erwartungen, wenn man den - inzwischen abgeschwächten - empirischen Zusammenhang zwischen Wirtschafts- und Luftverkehrswachstum berücksichtigt. Entwicklungen, wie das stärkere Wachstum großer Flughäfen gegenüber kleineren (unabhängig von deren Entfernung zur Grenze) bestehen schon seit Jahren und sind kein Effekt, der erst nach der Einführung der Steuer auftrat.

3. Die Luftverkehrsteuer kann demnach nicht als eine bedrohliche zusätzliche Belastung für die Luftverkehrswirtschaft betrachtet werden.
Da sie nur einen kleinen Teil der Subventionen abbaut und die Chance, das Steueraufkommen auch für die internationale Klimafinanzierung zu verwenden, nicht genutzt wird, bleibt sie in ihrer ökologischen Wirkung weit unter den angestrebten Zielen.

Die häufigsten Fragen und unsere Antworten
Führt die Ticket-Abgabe nicht zu Wettbewerbsverzerrungen?
Eine Wettbewerbsverzerrung ist vor allem die bisherige Nichtbesteuerung von Kerosin im Vergleich zu sonstigen Mineralölen und die Befreiung internationaler Flüge von der Mehrwertsteuer. Dies bevorzugt den besonders klimaschädlichen Flugverkehr ungerechtfertigt gegenüber anderen Verkehrsträgern wie Bussen und Bahnen. Diese Steuervergünstigungen betragen 10,4 Milliarden Euro.

Führt die Ticket-Abgabe nicht zu Abwanderungen und zum Verlust von Arbeitsplätzen?
Die Studie der Technischen Universität Chemnitz zeigt, dass weder ein Rückgang der Passagierzahlen noch eine Abwanderung zu Flughäfen im Ausland aufgrund der Luftverkehrsteuer nachweisbar sind. Auch stellt die Steuer keine Bedrohung für Arbeitsplätze dar. Die bestehenden Ticket-Abgaben in Frankreich und Großbritannien haben auch nicht zu Abwanderung oder Arbeitsplatzverlust geführt. Auch in den Niederlanden war dieses Argument eher von der Luftfahrtindustrie vorgeschoben. Einen leichten Rückgang bei den Fluggastzahlen gab es damals in den Niederlanden wie auch in Deutschland - er war schlichtweg konjunkturbedingt, hatte aber wenig mit einer tatsächlichen Abwanderung nach Deutschland zu tun. Wenn es eine Lenkungswirkung vom Flugzeug zur Bahn gäbe und dadurch im Luftverkehr Arbeitsplätze verloren gingen, würden diese Arbeitsplätze dafür bei der Bahn neu entstehen.

Nach der Einführung der Luftverkehrsteuer 2011 sind die Passagierzahlen um 5 Prozent angestiegen - mehr als in der Jahren davor.

Macht der Emissionshandel die Ticket-Abgabe nicht überflüssig?
Seit dem Januar 2012 ist der Luftverkehr in den europäischen Emissionshandel miteinbezogen. Im ersten Jahr wurden 85 Prozent der Zertifikate umsonst zugeteilt, ab 2013 noch 82 Prozent. Die Gesamtmenge der Zertifikate im Jahr 2012 liegt bei 97 Prozent des Ausstoßes zwischen 2004 und 2006, von 2013-2020 bei 95 Prozent. Die restlichen Zertifikate (15 Prozent) werden versteigert. Es werden mit Einnahmen im zweistelligen Millionenbereich gerechnet - zum Vergleich: Die Subventionen betragen über 10,4 Milliarden.
Der Emissionshandel für die Luftfahrt ist ein halboffenes System. Das heißt, dass die Verschmutzungsrechte der Luftfahrt nicht an andere Branchen verkauft werden dürfen, gleichzeitig besteht für Airlines aber die Möglichkeit Zertifikate aus dem allgemeinen europäischen Emissionshandel zu erstehen. Das Recht, eine Tonne CO2 auszustoßen, kostet hier im Moment (September 2012) ca. 8 Euro. Weitere Informationen finden Sie auf der Website der Deutschen Emissionshandelsstelle.

Selbst wenn die Tatsache, dass der überwiegende Teil der Zertifikate an die Fluglinien kostenlos vergeben wird, außer Acht gelassen wird, sind die Belastungen für Fluglinien durch den Emissionshandel nicht mit dem aktuellen Subventionsvolumen vergleichbar. Solange es keine anderen Instrumente für fairen Wettbewerb und Klimaschutz gibt, wie eine europaweite Kerosinsteuer, muss die Luftverkehrsteuer erhalten und optimiert werden.

Hinzu kommt, dass die Höhe der Aufwendungen der Luftverkehrswirtschaft durch die Luftverkehrsteuer und den Emissionshandel auf eine Milliarde Euro gedeckelt sind. So wurden mit der Einbeziehung des Luftverkehrs in den europäischen Emissionshandel die Sätze leicht reduziert. Diese Kannibalisierung der beiden Instrumente schwächt natürlich die ökologische Lenkungswirkung.

Ist eine Ticket-Abgabe nicht unsozial?
Die Ticket-Abgabe war das einzige soziale Element im Sparpaket 2010. Sie trifft vor allem die Vielflieger - Geschäftsreisende, Wohlhabende, die mehrmals im Jahr in den Urlaub fliegen oder zum Shoppen nach New York. Das können sich Menschen mit geringem Einkommen schon heute nicht leisten. Über die Hälfte der Menschen in Deutschland ist noch nie geflogen - global sind es 95 Prozent. Während vor allem die Wohlhabenden den Flugverkehr verursachen, werden von dessen Folgen vor allem die ärmeren Menschen getroffen - sei es als Anwohner von Flughäfen durch Fluglärm, oder in Entwicklungsländern durch die Auswirkungen des Klimawandels.

Hat eine Ticket-Abgabe überhaupt eine ökologische Lenkungswirkung?
Wenn durch eine Ticket-Abgabe der Flugverkehr verteuert wird, macht das die Bahn attraktiver. Die Bahn ist aber wesentlich klimafreundlicher als das Flugzeug. Insofern hat auch eine Ticket-Abgabe eine gewisse ökologische Lenkungswirkung. Es wäre allerdings gut, diese zusätzlich zu stärken, indem man zum Beispiel das Gewicht oder den CO2-Ausstoß der Flugzeuge in die Kalkulation der Ticket-Abgabe mit einbezieht. Ziel muss es sein, dem Flugverkehr die tatsächlich entstehenden Kosten in Rechnung zu stellen. Bei der aktuellen Ausgestaltung wird das Lenkungspotential jedoch nicht ausgeschöpft. Das FÖS plädiert daher für eine sinnvolle Weiterentwicklung.

 

Unsere Dokumente und Publikationen anderer Institutionen zur Luftverkehrsteuer stehen ihnen als Download zur Verfügung:

Studien, Stellungnahmen u.a.:


Pressemitteilungen:


(Stand: Mai 2014)